上海市居家养老服务工作简况

发布时间：2004-7-31 18:09:01 文章摘自：上海市民政局

上海市居家养老服务工作简况 （2004年7月1日）     市委领导对本市养老福利事业一直给予高度的关心和支持。前不久，良宇书记就指示：“要高度重视上海人口老龄化问题，这个问题在今后的发展中还会进一步加剧，要未雨绸缪，针对上海的实际情况，做好各项政策准备，应对好人口老龄化带来的一系列经济社会问题”；他还批示要求我局对养老问题要有长远打算和科学论证。云耕书记更是经常深入社区调研老年工作情况，这带给我们很大的工作动力，也不断促使我们要重视分析研究新形势下养老福利事业发展存在的问题及其应对措施。多来年，在市委、市政府的领导下，我局坚持社会福利社会化的方向，大力发展养老福利事业，努力构建以国家兴办的社会福利机构为示范，其他多种所有制的社会福利机构为骨干，社区福利服务为依托，居家供养为基础的社会福利服务体系。 本市居家养老服务工作基本情况     20世纪80年代，本市社区服务蓬勃发展。通过在社区建立敬老院、家庭敬老室，开展温馨家庭活动，倡导社区志愿者为老服务等多种形式，积极开展社区为老服务。为适应人口老龄化和养老福利事业的发展趋势，我们针对本市老年人服务需求日益多样化、个性化的特点，在社区为老服务基础上，按照市委领导关于为老年人开展面对面、心贴心活动的批示，从2000年起，在全国率先开展居家养老服务，为老年人提供日托服务和上门服务。     在开展居家养老服务过程中，我们以“三个代表”和落实科学发展观为指导，把居家养老服务作为贴近老人服务需要的民心工程来抓。历经4年的试点、推开和深化发展，在全市基本形成了居家养老和机构养老相结合的服务体系，初步形成了指导思想明确、运行机制规范、服务内容具体、补贴政策清晰的良好局面，使社区居家老人能够获得就近便捷、专业化的照料、护理和其他服务，受到老年人及其家庭的欢迎。     居家养老既不同于机构养老，也有别于传统的家庭自然养老，它主要是以家庭为核心，以社区为依托，以老年人日间照料、生活护理、家政服务和精神慰藉为主要内容，以上门服务和社区日托为主要形式，并引入养老机构专业化服务方式的居家养老服务体系。     目前，全市居家养老服务工作发展势头良好，各区（县）已全部建立了居家养老服务中心，开设了居家养老服务热线，共建有老年人日间服务中心80个，每月日托老人1000余人。至今年5月底，全市已有80%的街道（乡镇）开展了居家养老服务，每月服务老人数已达1.2万人，是2001年人数的4倍。2000年至今，累计服务老人达14万人次，政府以购买服务的方式为困难和有特殊贡献老人提供补贴经费2000多万元。同时，居家养老服务还为社区提供了就业岗位1000多个，为维护社会稳定作出了积极的努力。 开展居家养老服务工作的主要做法     由于此项工作没有现成经验可供借鉴，为稳妥起见，我们采取了先试点后推开的方法，循序渐进，稳定发展。去年下半年，我们选择浦东新区和杨浦区开展深化居家养老服务试点工作，今年6月，又在深化试点工作取得明显成效的基础上，按照试点模式，向全市推开。各区（县）政府还在人员和经费上给予大力支持，各部门也逐步形成工作合力，社会各界积极参与，发展社会互助，进一步促进了居家养老服务的深入发展。以试点区的实践为例，主要做法有： 健全组织机构，完善服务网络。     按照政事分开、政社分开原则，全面构建“政府主导、中介组织、实体服务”的运作机制，不断建立健全和完善市、区（县）、街道（乡镇）三级居家养老服务管理网络和服务实体组织，在社区逐步形成一个多层次、多形式、广覆盖的居家养老服务网络。     在政府的宏观指导下，区建立了区、街道（镇）居家养老服务（指导）中心，负责居家养老服务的具体组织实施工作；通过公开竞聘的方式，成立了非正规就业劳动组织形式的街道（镇）居家养老服务社，吸纳本市失业、协保等人员，面向老年人直接开展服务。新机制的顺利运作，推进了政府职能的转变，促进了政事分开的步伐，加快了社会福利社会化的进程，为居家养老服务进一步向社会化、专业化、市场化方向发展，打下了良好的基础。 发放服务券，实行政府购买。     针对前3年开展的居家养老服务发生政府出资购买服务补贴资金改变用途现象，在充分征求各有关方面，特别是基层同志意见的基础上，我局探索采用居家养老服务券的形式为困难和有贡献老人实施政府购买服务补贴，并制订了使用流程，就申请、评估审批、服务、服务券兑现、经费结算和变更等作出了具体规定。以服务券为载体，实施补贴，初步形成了政府购买服务的新机制。试点区对此进行了具体操作实践，使用效果较好。 结合市府实事，推进日托和再就业。     2002年和2003年建设社区老年人日托机构连续两年被列入市政府实事项目。目前全市老年人日托机构均已发展到80个，月日托老人1000多人，并探索了社会化动作模式。同时，促进就业是市委、市政府的重点工作之一，试点区结合万人就业项目，招聘大量的本市失业、协保和农村富余劳动力人员担任居家养老服务员，实行统一培训、统一考核，组建起一支具有一定专业化知识和服务技能队伍，使居家养老服务工作成为促进就业工作的一个重要组成部分。 建立评估机制，提高资源效能。     探索建立评估机制，对申请服务补贴的老人进行生活自理能力评估和经济收入核定、特殊贡献身份审定等，以使政府补贴资金切实用到最需要关爱的老人身上，提高政府福利资源的使用效率和效果。为使评估工作更加专业化，去年下半年起，市社会福利行业协会已培训出专业评估人员135人，这些评估人员已在社区开展工作。目前，市社会福利行业协会已成立了居家养老服务评估事务所，招聘、培训了评估员，补步开展了工作。从今年起，我局开展为期两年的由欧盟资助的“上海老年人照料评估体系”项目，计划通过交流研讨、培训和实践操作等方式，探索开展本市老年人照料评估工作，为政府制订老年人福利政策，改善机构养老，推进居家养老提供依据。 制定政策文件，加强规范和部署。     为了不断规范居家养老服务工作，市民政局会同有关部门先后制定出台了《关于全面推进居家养老服务的意见》、《关于进一步深化居家养老服务试点工作的通知》和《关于进一步推进深化居家养老服务工作的通知》等一系列文件，对居家养老服务工作进行了具体规范和部署，并召开了多次全市性的工作会议，市领导参加会议并作了重要讲话，对全面推进居家养老服务发挥了积极的作用。 下一步工作打算     从深化试点工作情况来看，居家养老工作取得了积极的进展，积累了一定的经验，但目前总体上仍然处于起步阶段，没有现成经验可供借鉴，需要我们在实践中进一步探索创新，不断完善。我们感到，居家养老的模式在全市要作基本的统一，其中的许多具体问题需要我们在实践中不断完善。为此，下一步我们打算重点抓好以下几项工作： 一是不断完善居家养老服务体系。     根据政事分开、政社分开的原则，进一步挖掘社区资源，设置覆盖全市各社区的居家养老日间服务照料机构，健全三级居家养老服务中心和社区助老服务社等实体组织。 首先，探索服务对象面向全体老年人。目前，居家养老工作的主要对象是困难和特殊老人，但居家养老的政策目标是要覆盖全市的老年人。 其次，不断拓展服务内容。从老人实际需求出发，服务内容将从目前求助、送餐、日常生活照料等服务，逐步扩展到送医送药、陪病陪床，为卧床、痴呆、残疾、重危病老人提供照料护理等医疗保健服务，还将开展陪老人聊天等服务，老年人可根据自己的需求和习惯选择不同的服务项目和服务形式。 第三，实现服务形式多样化。不同的服务内容采用不同的服务形式，包括上门服务（居家服务）、社区设施服务（如日间照料中心、日间护理中心、社区活动中心等）还有社区支援网络服务（如社区结对关心、加快安装“安康通”关怀系统）这样的模式，方便老年人根据自己的需求和习惯利用不同的服务项目和服务形式。 二是加强队伍专业化建设。     我们将积极运用政府提供的优惠政策吸引人，用良好的机制激励人，加强培训，不断提高服务人员的社会地位，为居家养老服务工作培养出一支耐心、细致，富有爱心的专业化服务队伍；着力培养一支高素质的居家养老服务评估队伍；要加强居家养老专兼职工作人员的力量，使其成为深化居家养老工作的核心力量；逐步探索引入专业社会工作者，不断提升居家养老服务工作的专业化水平。 三是抓好服务支撑体系建设。     社区中，日托机构、养老机构、老年活动室、社区卫生服务中心等社区机构和设施是居家养老的重要依托。我们将进一步加强日托机构的建设和管理，提高日托率，充分发挥其功能；充分发挥老年活动室等休闲、娱乐和活动等功能，为居家养老提供重要的补充；继续利用好“星光计划”为老服务设施，充分发挥其为家庭养老提供帮助、为社区照顾提供依托和为老年人活动提供场所的积极作用；发挥资源整合优势，挖掘社区资源，为居家养老服务开辟更广阔的空间。 四是开展后评估机制建设。     对居家养老服务的开展效果、效率等，要逐步探索引入后评估机制，解决好“谁来评”、“评什么”、“怎么评”的问题，评居家养老的发展规划是否科学合理，评政策是否解决问题，通过深入实际，加强跟踪，特别要重视群众的反映，重视基层的意见，提出具体改革意见，以此不断完善此项工作。     今后上海还将继续大力发展社会化、专业化服务的居家养老，其中养老机构要从目前的“七三开”（70%公办、30%社会办），发展成“三七开”（30%公办，70%社会办），30%的公办养老机构以后也要走向社会、走向独立，实行自负盈亏。     此外，我们今年还将切实做好为2万名生活难以自理的困难老人提供居家养老服务和社区助老的就业项目的工作，确保市政府实事保质保量完成；不断加大宣传工作力度，努力营造全社会关心支持的工作氛围；通过评比表彰，建立有效的激励机制，并以此及时推广成功经验。

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